Prednosti i mane rješavanja problema tzv. profesionalnih žalilaca
  Iako je cilj Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama kojim se adresira problematika tzv....

 

Iako je cilj Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama kojim se adresira problematika tzv. profesionalnih žalioca bio smanjenje broja neopravdanih žalbi, korištenje ovog narativa može imati loše dugoročne posljedice po transparentnost, pravnu zaštitu i konkurentnost u javnim nabavkama u BiH, dok se dodatno može udaljiti od evropskih standarda pravne zaštite i transparentnosti

 

Zakon je usvojen u Parlamentarnoj skupštini BiH u julu mjesecu 2024. godine po hitnoj proceduri što znači da nije postojala obaveza konsultacija s javnošću. Usvajanju ovog zakona je prethodila intenzivna višemjesečna medijska kampanja podizanja svijesti o štetnosti špekulativnih žalbi, kojima se suspenduju postupci javnih nabavki nauštrb javnog interesa, vjerovatno s ciljem stvaranja odgovarajuće klime u javnosti i kod donosioca zakonodavnih odluka da bi se Zakon o javnim nabavkama izmijenio u tom smjeru i, kako se to opetovano moglo čuti, deblokirale javne nabavke u Bosni i Hercegovini. 

Da pojasnimo, modus operandi (način djelovanja) tzv. profesionalnih žalilaca se sastojao u izjavljivanju neuobičajeno velikog broja žalbi od strane takvih privrednih subjekata obično putem advokata (uglavnom na tendersku dokumentaciju), a da suštinski ti privredni subjekti nisu uopšte zainteresovani za dobijanje konkretnog ugovora o javnoj nabavci (jer ponudu uglavnom ne bi ni dostavljali), već su ih prvenstveno motivisali naplata troškova advokata u slučaju uspješne žalbe, ili zaustavljanje postupaka (za predmete nabavke kojima se uglavnom ni ne bave) da bi tako doveli u škripac ponuđače koje dobijanje konkretnog ugovora o javnoj nabavci i njegova realizacija zaista zanima. Takav način djelovanja otvarao je prostor brojnim špekulacijama i kombinatorici što je ugrožavalo predmet i svrhu postojanja sistema javnih nabavki u BiH.

 

Ključne izmjene i dopune u dijelu pravne zaštite u postupcima javnih nabavki

Prva značajna izmjena odnosi se na samu proceduru podnošenja žalbi. Prema novom zakonu, ugovorni organ procjenjuje formalnu ispravnost žalbe, to jest njenu urednost. Ako žalilac ne dostavi dokaz o plaćenoj naknadi za žalbeni postupak u odgovarajućem roku ugovornom organu, žalba će se smatrati neurednom i biće odbačena bez prava na dalju žalbu pred Uredom za razmatranje žalbi. Žalilac je dakle obavezan dostaviti dokaz o plaćenoj naknadi za pokretanje žalbe prilikom njenog podnošenja da bi uopšte bila razmatrana. Nedostavljanje ovog dokaza sada se smatra nepopravljivim nedostatkom, čime se dodatno ubrzava proces razmatranja žalbi i smanjuje mogućnost zloupotrebe.​ Ipak, na zaključak o odbacivanju žalilac može pokrenuti upravni spor pred Sudom BiH u roku od 30 dana, što dodaje dodatni nivo pravne zaštite​.

Druga izmjena i dopuna je izvršena u vezi sa rokovima za podnošenje žalbi na tendersku dokumentaciju. Novim rješenjem se određuje da rok za žalbu na tendersku dokumentaciju počinje teći od objavljivanja tenderske dokumentacije na Portalu javnih nabavki, a ne od momenta preuzimanja tenderske dokumentacije na Portalu, kako je ranije bio slučaj. Ovime se htjelo spriječiti preuzimanje tenderske dokumentacije u zadnji čas i time sticanje aktivne legitimacije za ulaganje špekulativne žalbe.

I treća važna novina su izmjene i dopune u visini naknada za žalbe, koje su povećane za do 50% dosadašnjih iznosa u odnosu na procjenjene vrijednosti javne nabavke. Naknade su povećane od najniže koja je ranije bila 500,00 KM, a sada je 750,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke do 50.000,00 KM, do najviše koja je ranije bila 10.000,00 KM, a sada je 15.000,00 KM kada je vrijednost nabavke jednaka ili veća od 9.000.000,00 KM. Povećanje naknada ima za cilj smanjiti broj žalbi koje se smatraju neopravdanima i špekulativnim. Novi zakon sada predviđa značajnije naknade za podnošenje žalbi kako bi obeshrabrio ovakve prakse i ubrzalo postupke javnih nabavki.  Osim toga, dakle, uvedeno je pravilo da dokaz o uplati naknade mora biti dostavljen uz žalbu kako bi ona bila smatrana urednom, a žalbe koje ne ispunjavaju ovaj kriterij trebaju biti odbačene bez prava žalbe pred Uredom za razmatranje žalbi, čime se omogućava jednostavnija kontrola urednosti postupka​.

Ilustracije radi a u vezi broja žalbi, prema situacionoj analizi iz Strategije javnih nabavki 2024-2028. „analiza žalbi, primljenih i riješenih u 2021. godini pokazuje, da su bile u toj godini primljene 3.782 žalbe i riješeno 3.478 žalbi. 51,5% žalbi je riješeno meritorno, dok je skoro pola od svih primljenih žalbi bilo riješenih procesno (od tih je bilo proslijeđeno nadležnom organu 38, odbačenih 1.535, u slučaju 115 žalbi postupak je obustavljen)“.

Povećanje naknada za žalbu u izmjenama Zakona o javnim nabavkama BiH nije u potpunosti obrazloženo, ali se može pretpostaviti nekoliko razloga na osnovu sličnih mjera u drugim jurisdikcijama i generalnog konteksta. Prema zakonodavcu, jedan od ciljeva povećanja naknada je smanjenje broja neopravdanih žalbi, što uključuje žalbe tzv. "profesionalnih žalioca" koji koriste proceduralne žalbe za odgađanje ili sabotiranje postupaka. Ovi profesionalni žalioci često koriste žalbene procese bez stvarnog osnova, što može usporiti realizaciju važnih projekata i povećati administrativne troškove. Povećanjem naknada nastoji se obeshrabriti takve žalbe. Iako inflacija nije eksplicitno navedena kao razlog, moguće je da je igrala izvjesnu ulogu u određivanju iznosa novih naknada. Povećanje naknada prema tome može djelovati kao filter za žalbe, tako da se ulažu samo one žalbe koje imaju suštinsku pravnu osnovu i opravdan razlog. Na taj način se zakonodavci nadaju da će ohrabriti ozbiljne žalioce i smanjiti administrativno opterećenje na institucije koje se bave žalbenim postupcima.

 

Da li povećane naknade mogu negativno uticati na mala i srednja preduzeća-ponuđače?

Povećane naknade za žalbe u postupcima javnih nabavki, iako imaju za cilj smanjenje broja neopravdanih žalbi, mogle bi uticati na prava regularnih učesnika koji imaju legitimne razloge za žalbu. Evropska unija, kroz Direktivu 2007/66/EZ o pravnoj zaštiti u postupcima javnih nabavki, naglašava važnost pristupa efikasnim pravnim sredstvima, kojima bi se omogućilo brzo i objektivno rješavanje žalbi bez nepotrebnih finansijskih barijera. Direktiva EU promoviše načelo da svi učesnici imaju pravo na žalbu, bez dodatnih prepreka koje bi mogle odvratiti od legitimne žalbe.

S obzirom na ove evropske standarde, povećanje naknada za žalbe moglo bi dovesti u pitanje usklađenost sa EU regulativom, posebno ako se nova politika pokaže kao ograničavajuća za mala i srednja preduzeća-ponuđače koji žele koristiti pravo na žalbu zbog počinjenih nepravilnosti u postupcima nabavke, a kao jedan od glavnih ciljeva Strategije javnih nabavki u BiH 2024-2028. navedeno je jačanje pristupa MSP tržištu javnih nabavki u BiH, što protivrječi jedno drugom. Za BiH, koja teži usklađivanju sa EU zakonodavstvom, bilo bi važno pronaći ravnotežu između suzbijanja neopravdanih žalbi i očuvanja pristupa pravnoj zaštiti za sve učesnike.

Kritičari Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama također iznose zabrinutost da je stvarni problem “profesionalnih žalilaca” možda namjerno preuveličan kako bi se opravdale veće naknade za žalbe i ograničio pristup žalbenim procesima za učesnike postupaka s legitimnim zamjerkama na nezakonito postupanje ugovornih organa. Na ovaj način, veće naknade i proceduralne prepreke mogu otežati pravnu zaštitu, što bi moglo olakšati prolaz nekim politički važnim ili spornim postupcima nabavki bez adekvatne kontrole. Ujedno, zabrinutost se odnosi i na to da ovakva politika može pogodovati dominantnim igračima ili politički povezanim firmama koje učestvuju u javnim nabavkama.

Evropske direktive o pravnoj zaštiti podržavaju princip nepristrasnog pristupa žalbenom procesu, a ovakva ograničenja mogla bi biti u suprotnosti s tim. Postojeći EU principi nalažu da se pravna zaštita mora omogućiti bez ekonomskih barijera, a svaka reforma bi trebala osigurati da se time ne narušavaju osnovna prava učesnika u postupcima javne nabavke.

 

Povećani troškovi i dodatni administrativni zahtjevi za ugovorne organe

Reakcije ugovornih organa na novi zakon o izmjenama Zakona o javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini uglavnom se fokusiraju na povećane troškove i dodatne administrativne zahtjeve koji podrazumijevaju da je dio administrativnih zadataka Ureda za razmatranje žalbi (URŽ) faktički prebačen na ugovorne organe u odnosu na dosadašnju praksu. Mnogi ugovorni organi su stava da bi povećanje naknada za žalbe moglo ograničiti učestale žalbe, ali i obeshrabriti legitimne žalbe manjih firmi koje možda ne mogu lako podnijeti te troškove. Povećanje naknada usmereno je prvenstveno na smanjenje broja neopravdanih žalbi koje su ranije znatno usporavale postupke javnih nabavki, ali se postavlja pitanje da li će to u praksi obeshrabriti i neke opravdane žalioce.

Uprkos usmjerenju na sprečavanje „profesionalnih žalioca,“ postavlja se dakle pitanje da li će ovi povećani troškovi poslužiti kao barijera za male privrednike u postupcima javnih nabavki, što bi moglo smanjiti konkurenciju i povećati rizik monopolizacije kod pojedinih ugovornih organa. Agencija za javne nabavke BiH je objavila i Uputstvo o praktičnoj primjeni Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koje ima za cilj da pomogne u prilagođavanju ovim novim pravilima, a URŽ će sada morati pažljivo pratiti kako će se povećane naknade odraziti na broj i prirodu žalbi. Mnogi očekuju da će URŽ imati manje žalbenih slučajeva, ali postoji i zabrinutost da bi veći troškovi mogli odvratiti mala i srednja preduzeća-ponuđače od ostvarivanja svojih prava na žalbu, što bi u konačnici moglo uticati na transparentnost postupaka javnih nabavki.

U medijima i političkim krugovima u Bosni i Hercegovini, tokom kampanje za usvajanje izmjena i dopuna Zakona o javnim nabavkama, često su se žalioci predstavljali kao "profesionalni žalioci" ili "lijeva smetala" koja ometaju ili usporavaju postupke nabavki iz sebičnih interesa. Ovakav narativ prikazivao je sve žalioce kao prepreku efikasnosti, naglašavajući da se mnoge žalbe podnose bez pravog osnova i s ciljem manipulacije postupcima, što je dovelo do značajnog pritiska za povećanje naknada i ograničenje broja žalbi.

Zbog toga, iako je cilj zakona bio smanjenje neopravdanih žalbi, korištenje ovog narativa može imati loše dugoročne posljedice po transparentnost, pravnu zaštitu i konkurentnost u javnim nabavkama u BiH, dok se dodatno može udaljiti od evropskih standarda pravne zaštite i transparentnosti. Žalioci su normalan korektivni faktor postupaka javnih nabavki, pa i garant ispravnog nadzora trošenja javnih sredstava i ne bi ih se smjelo tretirati kao problem sam po sebi.

Usvajanje izmjena i dopuna Zakona o javnim nabavkama BiH po hitnoj proceduri, bez širokih konsultacija s javnošću, predstavlja također značajan problem jer je ograničilo mogućnost privatnog sektora i drugih zainteresovanih strana da iznesu svoje stavove o predloženim izmjenama i dopunama. Ovakvim postupkom preskočena je faza javne rasprave, koja je obično ključna za zakone koji direktno utiču na privatne firme-učesnike u procesu javnih nabavki, ali i druge zainteresovane strane kao što su nevladine organizacije, naučna zajednica, stručna javnost, građani itd., što sigurno nije evropski standard kod donošenja sistemskih zakona.

Zbog načina na koji je zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama usvojen u hitnoj proceduri i bez konsultacija sa širim krugom zainteresovanih strana, neki analitičari i stručnjaci izražavaju sumnje u moguće skrivene namjere iza ovih izmjena i dopuna. 

Da zaključimo, kritičari smatraju da bi ovaj zakon mogao imati dvosmisleni efekat: s jedne strane, smanjenje broja žalbi može ubrzati postupke javnih nabavki, ali s druge, može se protumačiti kao način da se stvori „zaštićen prostor“ za politički podržane projekte. S obzirom na sve što smo naveli, smatramo da će vrijeme ubrzo pokazati stvarne efekte pa i ciljeve ovakvih izmjena i dopuna zakona, kao i to da li su u pravu bili njegovi zagovornici s jedne strane ili kritičari s druge.

 

 


 
(pratimotendere.ba)